جهود منتظرة .. اللامركزية في مصر بين برنامجين حكوميين

الأربعاء 14/نوفمبر/2018 - 07:06 م
طباعة جهود منتظرة .. اللامركزية
 
محمد عبد الهادي

تتواتر تصريحات وتتابع إشارات تأكيد وزراء التنمية المحلية المتعاقبيين منذ صدور دستور 2014 حول تطبيق اللامركزية وحرص الحكومة على تحقيق الاستحقاقات الدستورية  بالتدريج فى هذا الشأن. ودائما تثور على الصعيدين الحكومى والبرلمانى إشكالية المحافظات محدودة الموارد، بدون وضوح أى أفق لمناقشة مشروع قانون الإدارة المحلية فى سبيل التحول التدريجى نحو اللامركزية وفق المتطلبات الدستورية، وتحقيق العدالة الإقليمية ضمن أهداف التنمية المستدامة، وإرساء العدالة التمثلية عن طريق إجراء الانتخابات المحلية.

ومن الرغم من التطورات الدستورية للإدارة المحلية، وما يتم الإعلان عنه برلمانيا وحكوميا من ضرورة تضافر الجهود المأمولة للنهوض بالإدارة المحلية لتفعيل دورها فى عملية التنمية، وقيام وزارة التنمية المحلية بتنفيذ بعض الخطوات لتطبيق اللامركزية فى المرحلة المقبلة، إلا أن التحول نحو اللامركزية فى مصر لم يتم أو يستكمل بعد، بل يواجه تراجع تارة، وتباطؤ تارة أخرى، وتجاهل تارة فتارة، وتعثر مرات عديدة، وذلك للتراجع عن توفير آليات اللامركزية ومتطلباتها، والتباطؤ فى تفعيل الاستحقاقات الدستورية، والارتكان إلى بقاء صيغة الدولة المركزية كما هو عليه، وكذلك غياب خطة تنفيذ التحول التدريجى، وانعدام المطالب المجتمعية إلا فيما يقتصر فقط على احتياجات التمثيل السياسى وعقد الانتخابات المحلية.

فى ضوء ذلك تتجه هذه الورقة لتحديد سياسة اللامركزية ماهيتها وأبرز برامجها فى الخبرة المصرية الحكومية، وتحليل سياسات اللامركزية التى تتبانها السلطة التنفيذية الراهنة عبر برنامجين حكوميين، من خلال استعراض أبرز ما ورد حول اللامركزية أو الإدارة المحلية فى هذين البرنامجين فى إطار الفترتين الرئاستين المتتاليتين منذ صدور الدستور الحالى الذى ألزم أى حكومة بالحصول على ثقة البرلمان قبل بدء عملها، وكذلك رؤية مصر 2030 لإتساق برامج عمل الحكومة معها، ومن ثم تقديم تصور مقترح حول تطوير سياسات اللامركزية فى برامج الحكومة لتحقيق الأهداف المبتغاة للتنمية المحلية فى مصر.

سياسات اللامركزية فى مصر: الماهية وأهم البرامج

تعبر السياسة العامة عن استجابات النظام السياسى لضغوط وظروف البيئة المحيطة، وفى أحدى معانيها تعد خياراتها ترجمة لتفضيلات السلطة التنفيذية وليس لمطالب المواطنين، وهذا ينعكس على محتوى السياسة العامة التى يتبناها النظام، يتطابق ذلك مع ما ذهب إليه توماس داى   Thomas DYEمن أن السياسة العامة تشير إلى ما تختار الحكومات القيام أو الإمتناع عن القيام به(1). أى قد يكون جوهر السياسة العامة هو تجاهل المشكلة أو الموقف موضع الاهتمام(2).

تتضمن سياسة الأخذ باللامركزية فى مصر نوعين من العلاقات؛ أحداهما العلاقات الأفقية فى نطاق كل وحدة محلية، والأخرى العلاقات الرأسية بين المستويات المحلية المختلفة وتحديد دور ووظيفة كل مستوى فى إطار تنظيم الإدارتين العامة والمحلية على أساس من اللامركزية. وبذلك تعتبر سياسة اللامركزية استراتيجية عامة أو برنامج قومى فى مجالات التنمية المستدامة والإصلاح الإدارى تتعلق بأسلوب ممارسة الحكم، وهى بذلك تصبح نقيضا للممارسة التى تخضع للأسلوب المركزى(3).

تجدر الإشارة إلى أنه لا يوجد أى نوع من اللامركزية المالية إلا فى برامج محدودة هى برامج التنمية المحلية، وهى خمسة برامج فقط داخل المحافظات أو ما تعرف بالديوان العام؛ وتوجد هذه البرامج فى كل وحدة محلية، وتختص الدواوين العامة بالوحدات المحلية بهذه القطاعات بتحديد استثمارات هذه القطاعات، وفقا لاحتياجاتها وتتولى تنفيذها، وتشتمل على(4):

-       الكهرباء: البرامج والمشروعات الخاصة بمد وتدعيم شبكات الكهرباء بالمحافظة)،

-       النقل والمواصلات: مشروعات رصف الطرق المحلية والطرق الداخلية وبناء الكبارى، والأنفاق والمعديات.

-       المرافق وتحسين البيئة: من شبكات المياه، والصرف الصحى، وتغطية الترع والمصارف.

-       الأمن والإطفاء والمرور.

-        قطاع الخدمات: الخدمات الصحية وتنمية المرأة والطفل.

فيما يتعلق بالإجراءات التى تم إتخاذها وأهم البرامج على المستوى الحكومى والتى تعنى باللامركزية فى مصر، يمكن الإشارة إلى الخطوات التى تم اتخاذها منذ عام 2006 فى البرنامج القومى "التحول نحو اللامركزية" وإنشاء وحدة دعم اللامركزية للعمل على تطبيق اللامركزية بشكل جزئى، والتى توقفت مع نهاية عام 2011(5)، وبرنامج اللامركزية والحوكمة التابع لوزارة التنمية المحلية والذى يستند إلى معطيات الإطار الدستورى الحالى ومطلب إصدار قانون جديد للإدارة المحلية(6)، وكذلك المنشور الوزارى لوزير المالية بمنح سلطات وزير المالية لرؤساء المجالس الشعبية المحلية بالمحافظات فيما يتعلق بالموازنات المحلية لكل محافظة من محافظات مصر فى موازنة العام المالي 2009/2010.

وكذلك مساهمات وأنشطة التعاون بين الحكومة المصرية وبعض الجهات المانحة فى تدعيم التوجه نحو اللامركزية في السنوات الماضية سوا أكانت تجارب كلية أو جزئية، ومنها؛ تجربة مبادرة دعم اللامركزية التى نفذتها الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية بالاتفاق مع الحكومة المصرية ممثلة فى وزارة التنمية المحلية فى عدد من المحافظات المصرية(7)، وقيام البرنامج الإنمائى للأمم المتحدة بتنفيذ مشروعات مصر لتنمية القرية، ومشروع التخطيط العمرانى التشاركى فى مجال الإسكان، ودعم البنية المعلوماتية لللامركزية، ومشروع إصلاح الإدارة العامة والتنمية المحلية بالتعاون بين وزارة التنمية المحلية والإتحاد الأوروبى، وبرنامج التنمية المحلية فى صعيد مصر ضمن مشروع توطين أهداف التنمية المستدامة والذى يساهم فى تمويله البنك الدولى وبالتعاون فى تنفيذه محافظتى سوهاج وقنا مع وزارات التنمية المحلية والتخطيط والتجارة والصناعة والمالية، ويركز على تحسين البنية الأساسية ودعم الميزة التنافسية(8). ويلاحظ من جميع أنشطة دعم اللامركزية هذه، أنه لا توجد برامج تواجه الأطر المحلية التى تعوق مشاركة المرأة، بل أنها جهود تفتقد بُعد الاستدامة، وتقتصر فقط على أنشطة تعزيز مشاركة المرأة ودعم المترشحات المحتملات فى المجالس المحلية. هذا وبالرغم من الصلة ما بين اللامركزية وتمكين النوع الاجتماعى فى الإدارة المحلية، إلا أن الممارسات الواقعية تحمل تحيزات ثقافية وسياسية، وترسخ من التفاوتات الاقتصادية والمعوقات الإدارية(9).

اللامركزية ورؤية مصر 2030

يمكن تناول موقع ودور الإدارة المحلية فى رؤية مصر 2030 فى ضوء أبعاد ومحاور وآليات الاستراتيجية التى أوضحت هذا الموقع من الاهتمام، أو بينت مساهمة الإدارة المحلية فى تحقيق برامج التنمية المستدامة بصورة صريحة، كما يلى(10):

-       جاء ذكر الإدارة المحلية ضمن البعد الاقتصادى فى المحور الرابع الذى يتعلق بالشفافية وكفاءة المؤسسات الحكومية، وقد شملت برامج هذا المحور فيما يرتبط بالإدارة المحلية كجزء من الإدارة العامة للدولة، جمع بيانات خريطة مصر التنموية على نظام معلومات جغرافى فى كافة القطاعات، والانتهاء من وتنفيذ آلية مشاركة المحليات والمواطنين في وضع الموازنة، وتقديم خدمات مميزة مرتفعة الجودة باستخدام الأساليب التكنولوجية.

-       ذكرت أيضا الإدارة المحلية فى البعد الاجتماعى فى المحور السادس الخاص بقطاع الصحة، وفيما يرتبط ببرامج قياس أداء الصحة حتى عام 2030 تم إيضاح أن تُمكن المحليات من تقديم الخدمات الصحية في إطار من اللامركزية.

-       بينما فى البعد البيئى حددت الرؤية دور الإدارة المحلية فى المحور العاشر الخاص بقطاع التنمية العمرانية، وذلك فيما يتمثل فى؛ تفعيل دور المحليات في تنفيذ وإدارة المخططات العمرانية، وكذلك ما يتعلق بالاقتصاد الأخضر والنقل فى المدن.

- بينما تناول محور السياسة الداخلية؛ دعم اللامركزية وتمكين المجتمع المحلى فى صنع واتخاذ القرار من خلال إقرار وتطبيق قانون "الحكم المحلى" بما يمكن الوحدات المحلية من إدارة لامركزية لمجتمعاتها المحلية في إطار المساءلة والشفافية.
- تضمنت رؤية مصر 2030 آلية المتابعة والتقييم للاستراتيجية وحددت صلاحيات المراقبة، والتنفيذ، وتقارير متابعة الأداء، ومراقبة الآليات، وقد حددت "رؤية مصر 2030" مساهمة الإدارة المحلية فقط فى مراقبة الآليات.

من الضرورى ذكر ملاحظة أن فى محور السياسة الداخلية من "رؤية مصر 2030" تم ذكر "الحكم المحلى" وليس "الإدارة المحلية" وهذا يتطلب دقة فى استخدام المفاهيم.

اللامركزية فى برنامج الحكومة السابقة مارس 2016

وفقاً لهذا البرنامج من أهم التحديات على المستويات الاقتصادى والاجتماعى والإدارى التى تواجه الحكومة فى سياسة التحول التدريجى نحو اللامركزية، تشير إلى(11): إنخفاض جودة الخدمات العامة والحاجة إلى ضخ المزيد من الموارد لرفع مستواها، وإرتفاع عجز الموازنة العامة للدولة، وكذلك المعوقات الإدارية لتطبيق الحوكمة.

وقد تضمن المحور الثانى من هذا البرنامج والخاص بترسيخ البنية الديمقراطية وتدعيمها فيما يتعلق باللامركزية: دعم اللامركزية وتمكين المجتمع المحلى من صنع واتخاذ القرار، وانعقاد الانتخابات المحلية(12). بينما تتمثل العوامل التى يتوقف عليها نجاح برنامج الحكومة للتحول التدريجى هذا، فى: الربط بين اللامركزية وتطبيق الحوكمة بما تشتمل عليه من مبادئ النزاهة والشفافية ومكافحة الفساد وعدم تضارب المصالح وجميعها تفيد فى تنفيذ سياسات اللامركزية كما تمثل ركائز أساسية فى عدم إخفاق تنفيذ أى مشروعات تنموية محلية.

وقد تمت الإشارة كذلك إلى تطوير العمل فى مجال التنمية المحلية واستهداف إحداث نقلة نوعية فى ظل توزان اقتصادى واجتماعى يشمل الإدارة المحلية(13).

تجاهل اللامركزية فى برنامج الحكومة الحالية يوليه 2018

إن برنامج عمل الحكومة الجديدة، والذى يمتد لأربع سنوات قادمة من 18/ 2019 إلى 21/ 2022، ويعرف ببرنامج "مصر تنطلق"، والذى يرتكز على التوجيهات الواردة بخطاب التكليف الرئاسى يونيو 2018 ومبنى على الإتساق مع رؤية "مصر 2030" للتنمية المستدامة، ويأتى فى إطار برنامج الحكومة للإصلاح الاقتصادى والاجتماعى الراهن، وبرغم الإعلان عن حتمية استمرارية العمل الحكومى فى البناء على أسس الحكومات السابقة، إلا أن قراءة برنامج الحكومة الحالية تشير إلى غير ذلك فيما يتعلق بالتوجه نحو اللامركزية(14)؛ حيث قد خلا هذا البرنامج من الإشارة إلى أى التزامات تجاه التحول التدريجى نحو اللامركزية، وإنما ضمن محاوره الخمسة كان الاكتفاء بالحديث عن التنمية فى مستوياتها المحلية، وتحديدا برنامجى معالجة الفجوات التنموية، وعدم التمييز النوعى والذى يستهدف المرأة وتحسين أوضاعها، وهذا ما أكده إعلان وزير التنمية المحلية لأهم ملامح خطة الوزارة خلال الأربع سنوات المقبلة ضمن برنامج الحكومة.

اشتمل البرنامج الذى يعنى بمعالجة الفجوات التنموية ضمن محور تحسين مستوى معيشة المواطن المصرى على عدة برامج فرعية، منها: تدعيم خطط التنمية بالمحافظات وذلك فى خدمات الكهرباء والطاقة، والطرق والنقل، الأمن والإطفاء والمرور، النظافة وتحسين البيئة، وهى البرامج المحلية فعليا، بينما مجال المرأة والطفل من ضمن برامج الإدارة المحلية فقد ذكر فى برنامج منفصل ضمن برنامج الحكومة هذه كما سيرد إيضاحه، هذا فضلا عن التنمية المحلية فى الصعيد والذى ينفذ بمحافظتى سوهاج وقنا. كذلك تفعيل دور صندوق التنمية المحلية فى توفير فرص عمل وقروض ميسرة لمشروعات متناهية الصغر بالمحافظات للشباب والمرأة المعيلة، وأيضا توفير قروض ميسرة من البنوك من خلال "مشروعك" التابع لوازرة التنمية المحلية، وبلا شك هذ يعد محدود جدا.

كما تناول برنامج عدم التمييز النوعى تنفيذ عدد من الأنشطة التى تراعى وتستهدف المرأة، واشتمل على: تفعيل المشاركة الاقتصادية والاجتماعية، والتمكين السياسى والإدارى، وتوفير الحماية الاجتماعية من خلال تفعيل دورها فى الحفاظ على الموارد الطبيعية، ومواجهة العنف.

مستقبل سياسة اللامركزية فى مصر

إن هناك إمكانية فعلية بعد دستور 2014 للانتقال بالإدارة المحلية إلى مستوى من الفاعلية لم تشهده من قبل حيث ينظم الدستور الجديد نظام الإدارة المحلية واختصاصاتها بما يتجاوز ما كان قائما فى الدساتير السابقة، وذلك لما تمت الإشارة إليه صراحة من تطورات دستورية هامة تتمثل فى دعم الدولة لللامركزية الإدارية والمالية والاقتصادية وتمكين الوحدات الإدارية من توفير المرافق والخدمات المحلية والنهوض بها وحسن إدارتها، واستحقاق تمثيل النوع الاجتماعى بشكل غير مسبوق(15).

هذا ويشترط ملائمة التوجه نحو اللامركزية لظروف الدولة ذاتها، فحتى الدول التى تطبق اللامركزية تختلف فيما بينها، وذلك يتطلب عدة عوامل يجب توافرها، وبما يتانسب مع السياق المصرى، تتمثل هذه العناصر التراتبية فى؛ سلطات اتخاذ القرارت المحلية، والاختصاصات المحلية التى تستند للأطر التشريعية، والموارد وطرق جلبها وتنميتها(16).

لذا يكون من المناسب إيجاد صيغة واضحة للعلاقة بين المركز واللامركزية وتحديد الأدوار فيما بينهما متفق عليها تشريعيا، ومن المهم المراعاة فى ذلك للأوضاع والظروف السياسية والاجتماعية والاقتصادية والثقافية، وكذلك التشريعات الأخرى ذات الصلة بعمل الإدارة المحلية وأخذها فى الاعتبار، بمعنى أنه يجب التجانس والتكامل مع حزمة التشريعات الأخرى ذات الارتباط لكونها القوانين المؤثرة على التحول السليم نحو اللامركزية ويتوقف عليها فاعلية تطبيق أى تعديل أو تطوير لقانون الإدارة المحلية فيما يتعلق بالتوجه نحو اللامركزية(17). جدير بالذكر أن اللامركزية فى مصر ما زالت تواجه تحدى التوازن بينها وبين المركزية، بين صلاحيات الإدارة المحلية وحدود السياسة والموازنة العامتين للدولة(18).

الخاتمة

إن الهدف الأساسى لأى حكومة لا بد وأن يتمثل فى تحسين حياة المواطنين وإتاحة المقومات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية بمعنايها الدستورية التى تمثل جزءا من التنمية المستدامة التى بدورها تتوجه للمستقبل. والعبرة ليست فقط بالإعلان عن الأخذ أو التوجه نحو اللامركزية، حيث أن اللامركزية ليست هدفا وإنما تعد سياسة فعالة تؤدى إلى إصلاح الإدارة والحكم فى الدولة، كما أن مزاياها لا يمكن الاستفادة منها إلا بتقوية مؤسسات وحدات الإدارة المحلية وتمكينها من أداء أدوارها، وجميع ذلك يجب مراعاته فى رسم سياسات اللامركزية.

وعلى قدر أهمية برنامج الحكومة والذى يتسق مع "رؤية مصر 2030"، فإنه يجب أن تهتم السلطة التنفيذية بتعظيم التمويل الذاتى والمحلى، من هنا تتأتى ضرورة اعطاء الإدارة المحلية دور واهتمام كبيرين مما هو الآن فى "رؤية مصر 2030" وبرنامج الحكومة.

وذلك عن طريق توافر الإرادة السياسية لتطبيق اللامركزية، وتهيئة البيئتين التشريعية والإدارية، وتطوير القانون بمراعاة باقى القوانين ذات الصلة بالعمل المحلى بما يحقق التكامل والتجانس القانونيين، وتوازن اختصاصات الإدارة المحلية مع مسئولياتها، وتقوية عمل التنظيمات الأساسية للإدارة المحلية ووحداتها، وتنمية ثقافة سياسية تشجع البعدين القبلى والعائلى فى القبول بالزيادة المتوقعة لتمثيل الفئات الاجتماعية فى المجالس المحلية القادمة.

الهوامش

1.       كمال المنوفى، أصول النظم السياسية المقارنة، (الكويت: شركة الربيعان للنشر والتوزيع، ط1، 1987)، ص 283.

2.       المرجع السابق نفسه، ص 293.

3.       مصطفى النمر، اللامركزية في الحكم: المفاهيم والأنماط، المعهد المصرى للدراسات السياسية والاستراتيجية، 16 أكتوبر، 2017، ص 7، فى الرابط التالى:

https://eipss-eg.org/%D8%A7%D9%84%D9%84%D8%A7%D9%85%D8%B1%D9%83%D8%B2%D9%8A%D8%A9-%D9%81%D9%8A-%D8%A7%D9%84%D8%AD%D9%83%D9%85-%D8%A7%D9%84%D9%85%D9%81%D8%A7%D9%87%D9%8A%D9%85-%D9%88%D8%A7%D9%84%D8%A3%D9%86%D9%85%D8%A7%D8%B7/

4.       سمير عبد الوهاب، دور الإدارة المحلية فى التنمية المحلية المستدامة فى ضوء الخبرات الدولية، أحوال مصرية، العدد 61، (القاهرة: مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية، صيف 2016)، ص ص 27- 28.

5.       للإطلاع على ملخص مراحل البرنامج وإستراتيجية التنمية المحلية المعتمدة على اللامركزية التى أعدتها وحدة دعم اللامركزية بوزارة الدولة للتنمية المحلية فى؛ صالح الشيخ، تجربة اللامركزية فى مصر: دراسة رصدية توثيقية، أحوال مصرية، العدد 61، (القاهرة: مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية، صيف 2016)، ص ص 85-96.

6.       برنامج اللامركزية والحوكمة، وزارة التنمية المحلية، فى الرابط التالى:

http://mld.gov.eg/ar/programs/details/4

7.       صلاح حلمى، ورقة عمل مشروع مبادرة اللامركزية المصرية، مركز شركاء التنمية، ص ص 2 - 6، فى الرابط التالى:

www.eg.undp.org/content/dam/egypt/docs/Vacancies/UNAgencies/Territorial%20Development%20Consultant%20ToR-6-8-2014%20(1).pdf

8.       وزير التنمية المحلية :إطلاق توطين أهداف التنمية المستدامة، وزارة التنمية المحلية، أخبار، ٢٦ يوليه ٢٠١٨، فى الرابط التالى:

http://mld.gov.eg/ar/news/details/3540

9.       كريستن سامبل، نحو حوكمة أكثر فاعلية: كيف تكون اللامركزية مفيدة للمرأة، قضايا برلمانية، العدد 55، (القاهرة: مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية، ديسمبر 2016)، ص ص 23-24.

10.   مصر 2030، ص 12، فى الرابط الآتى:

http://www.sdsegypt2030.com/ sds2030_summary_arabic.pdf

11.   برنامج الحكومة، رئاسة مجلس الوزراء، ، ص ص 9 – 16، فى الرابط التالى:

http://www.cabinet.gov.eg/Style%20Library/Cabinet/pdf/Government%20Program.pdf

12.   المرجع السابق نفسه،  ص ص 27 – 28.

13.   نفسه، ص 111.

14.   رئاسة مجلس الوزراء - بيان الحكومة الذى ألقاه رئيس مجلس الوزراء أمام مجلس النواب، 3 يوليو 2018، فى الرابط التالى:

http://www.cabinet.gov.eg/Arabic/MediaCenter/CabinetNews/Pages/gov.aspx

15.   محمد عبد الهادى، دور الإدارة المحلية فى دعم التنمية المستدامة فى مصر، مجلة الديمقراطية، العدد 71، (القاهرة: مركز الأهرام للدراسات السياسية والإستراتيجية، يوليو 2018)، ص140.

16.   مريم وحيد مخيمر؛ السلطة غير المركزية: تحولات شكل السلطة فى مراحل ما بعد الثورات العربية، مجلة السياسة الدولية، ملحق اتجاهات نظرية فى تحليل السياسة الدولية، العدد 189، (القاهرة: يوليو 2012)، ص ص 12 – 13.

17.   الطريق إلى اللامركزية، مركز المشروعات الدولية الخاصة CIPE، أكتوبر 2014، ص ص 1 - 2، فى الرابط التالى:

http://www.cipe-arabia.org/files/pdf/Democratic_Governance/Road_to_Decentralization.pdf

18.   محمد عبد الهادى، انعكاس الحوكمة على مشاركة المواطنين فى المحليات، مجلة الديمقراطية، العدد 65، (القاهرة: مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية، يناير 2017)، ،ص 121.

شارك